Struktuurse eelarvepuudujäägi leidmiseks korrigeeritakse valitsussektori nominaalset eelarvepuudujääki majandustsükli seisuga ning peale selle ka ühekordsete ja ajutiste eelarvemeetmetega (kuid neid ei esine igal aastal). Kui majandus on heas seisus, siis on tavapärane, et ka eelarve on paremas seisus ning vastupidi. Struktuurse puudujäägi näitaja üritabki hinnata eelarvepositsiooni, kust on välja jäetud majanduse lühiajalised üles-alla kõikumised, et saada parem ettekujutus tegelikust eelarveseisust ehk püsivast tulude-kulude vahest. Majanduse tsüklilist seisu ei ole loomulikult alati lihtne mõõta, nagu näitab ka Eesti viimaste aastate areng. Sellegipoolest on seda oluline teha nii hästi kui võimalik, et valitsus saaks kavandada eelarvepoliitikat, mis ei võimendaks majanduse tasakaalustamatusi (st oleks vastutsükliline) ning vastaks eelarvereeglitele.
Selleks, et eelarvepositsiooni majanduse tsüklilise seisuga korrigeerida, rakendab rahandusministeerium Euroopa Liidus ühiselt kokku lepitud metoodikat. Peale majandustsükli seisu, mida väljendab selle metoodika järgi SKP lõhe suurus (erinevus majanduse tegeliku ja potentsiaalse toodangumahu vahel), tuleb hinnata seda, kui tundlik on riigieelarve keskmiselt majandustsükli seisu muutustele. See tähendab, kui palju täpselt eelarveseis halveneb, kui majanduse seis halveneb ning kui palju paraneb, kui majanduse seis paraneb. Tehnilises keeles on eelarve tsükliline komponent SKP lõhe ja eelarve tsüklitundlikkuse korrutis. Seega on struktuurse eelarvepositsiooni täpse hinnangu eelduseks hea arusaam mõlema teguri suurusest. Seejuures on SKP lõhe kõrval vähem tähelepanu saanud just hinnang sellele, kui tundlik on Eesti eelarvepuudujääk majandustsükli seisu muutustele.
Rahandusministeeriumis on kasutusel Euroopa Komisjoni ametlik hinnang Eesti eelarve tsüklitundlikkusele 2019. aastast, mis omakorda tugineb osaliselt arvutustele, mille viimased andmed pärinevad 2013. aastast. Selle alusel kasutatakse Eesti eelarve tsüklitundlikkuse väärtusena suurust 0,486, mis on Euroopa Liidu riikide keskmise taseme lähedal. Euroopa Komisjoni varasemad uuringud olid leidnud selle väärtuseks 0,443 ja 0,3, seega on tsüklitundlikkus ajas justkui kasvanud, kuid sellele asjaolule ei ole leitud häid sisulisi selgitusi.
Seetõttu on
eelarvenõukogu ka ise analüüsinud, kui tundlikud või teisisõnu elastsed on
Eesti riigieelarve need tulu- ja kuluread, mis reageerivad majandustsükli
seisule – peamiselt maksutulu ja töötutoetused. Seejuures on eelarvenõukogu
kasutanud valdavalt samasugust metoodilist ülesehitust kui Euroopa Komisjon,
kuid märksa pikemate aegridadega ja võttes maksulaekumiste puhul arvesse ka
suuremate maksupoliitiliste muudatuste mõju.
Kokkuvõttes leidis eelarvenõukogu oma analüüsi tulemusena (vt tabel), et Euroopa Komisjon ja seetõttu ka rahandusministeerium võivad Eesti eelarve tsüklitundlikkust tublisti ülehinnata. Eelkõige tunduvad Euroopa Komisjoni hinnangutes põhjendamatult suured sotsiaalmaksu ja ettevõtte tulumaksu elastsused. Seejuures selgus eelarvenõukogu analüüsist, et maksumuudatuste mõjuga arvestamine pigem suurendab elastsusi. Eelarvenõukogu arvutused viitavad, et tervikuna sobiks Eesti tsüklitundlikkuse väärtusena kasutada suurust 0,3. See tähendab, et Eesti riigirahanduse olukord ei reageeri SKP lõhe näitajale nii tugevalt, kui viimased ametlikud hinnangud on andnud alust arvata. Seda oleme ka hiljuti praktikas näinud, sest suurest negatiivsest SKP lõhest hoolimata on nii maksulaekumine kui ka tööturg püsinud tugevad.
Eelarve tsüklitundlikkuse täpsel arvhinnangul on struktuurse eelarvepositsiooni arvutamisel väiksem mõju, kui SKP lõhe on parasjagu väike, kuid suurem mõju, kui ka SKP lõhe on kujunenud suuremaks (nii nagu Eestis on eri institutsioonide arvates viimastel aastatel juhtunud). Alltoodud joonisel on kujutatud Eesti valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon 2014.‒2024. aastal, kasutades kahte tsüklitundlikkuse hinnangut: Euroopa Komisjoni viimast ametlikku hinnangut ja eelarvenõukogu analüüsitulemust.
Joonis. Eesti
valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon 2014.‒2024. aastal
eelarve tsüklitundlikkuse erisuguste väärtuste korral (% SKPst)
Võrdlusest ilmneb, et näiteks 2014.‒2016. aastal, kui majanduse maht oli võrdlemisi lähedal oma potentsiaalsele tasemele, mõjutas erinev tsüklitundlikkuse hinnang struktuurset eelarvepositsiooni vaid kuni 0,1 protsendipunkti ulatuses. Seevastu 2023.‒2024. aastal, kui rahandusministeeriumi hinnangul jäi negatiivne SKP lõhe vahemikku 4‒4,5% SKPst, võib struktuurse eelarvepositsiooni hinnang sõltuvalt eelarve tsüklitundlikkuse väärtusest erineda juba 0,7‒0,8 protsendipunkti ulatuses. Nii suured hinnangute erinevused võivad kaasa tuua ka teistsuguse järelduse selle kohta, kas struktuurne eelarvepositsioon oli ülejäägis või puudujäägis.
Kokkuvõttes on Eesti riigirahanduse olukord majandustsükli seisu muutustest kahtlemata mõjutatud, eriti seetõttu, et Eesti on väike ja avatud majandus. Kuid eelarvenõukogu analüüs viitab sellele, et kui kasutada majandustsükli seisu väljendamiseks SKP lõhe näitajat, siis ei ole majandustsükli ja valitsussektori eelarvepositsiooni vaheline seos nii tugev, kui senimaani arvatud. Eesti riigirahanduse viimaste aastate kontekstis tähendab see, et kui lisaks negatiivse SKP lõhe suurusele on rahandusministeeriumi arvutustes ülehinnatud ka eelarve tsüklitundlikkuse suurust, siis seda enam on ülehinnatud struktuurse eelarvepositsiooni tugevust.
Ülaltoodud analüüs ilmus eriteemana eelarvenõukogu arvamuses valitsussektori struktuurse eelarvepositsiooni eesmärgi saavutamise kohta 2024. aastal.
Uurimistöö täispika versiooni ja kõigi lisamaterjalidega on võimalik tutvuda siin.
